Presidente, Jair Messias Bolsonaro (PSL)
Presidente, Jair Messias Bolsonaro (PSL)Foto: Reprodução/Twitter

Ao assumir o governo, o presidente Jair Bolsonaro (PSL) prometeu “partilhar o poder, de forma progressiva, responsável e consciente, de Brasília para o Brasil; do Poder Central para Estados e Municípios”. É um recado comum, em começos de mandato, anunciar novas práticas. No entanto, persiste desde os anos 1990 uma progressiva concentração de receita na União, em detrimento dos demais níveis de governo, que ficam reféns de transferências do Governo Federal, gerando a recorrente cobrança pela reformulação do pacto federativo. No contexto em que os governadores do Nordeste figuram na oposição ao chefe do Executivo federal - firmando uma tensão política que ameaça afetar a relação institucional -, cresce a dúvida sobre que tipo de reforma pode assegurar ao federalismo brasileiro mais autonomia financeira e uma distribuição mais igualitária de competências.

A visão do presidente Bolsonaro sobre o pacto federativo constava já no plano de governo, contudo, sem muitos detalhes. “A governabilidade que vai ser construída daqui para frente, ela é em novas bases, ela é diferente, ela não é o ‘toma lá dá cá’ no Congresso. Ela vai ser costurada em torno de um pacto federativo. É uma descentralização de poderes. Recursos para estados e municípios. A recuperação do protagonismo na classe política. Tem a reforma fiscal que é justamente para descentralizar recursos para estados e municípios. O dinheiro tem que ir onde o povo está. O povo não está dizendo que falta segurança, saúde e educação? Esse dinheiro tem que ser descentralizado”, afirmou o ministro da Economia, Paulo Guedes, no período de transição.

Enfaticamente, os governadores eleitos frisaram ao novo chefe do Executivo, ainda durante a transição, a necessidade de mudar o sistema tributário. Segundo dados do Tesouro Nacional, 14 estados da federação superaram, em 2017, o limite da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que permite gasto de 60% da receita corrente líquida com pessoal - incluindo ativos e aposentados. Os estados que ficaram acima do limite foram Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Sergipe, Acre, Paraíba, Roraima, Paraná, Bahia, Santa Catarina e Alagoas.

Na carta endereçada a Bolsonaro pelos governadores do Nordeste, as principais solicitações de cooperação - que traziam implícita a cobrança por mais recursos - versaram sobre combate à violência e a sustentabilidade dos regimes próprios de previdência. O caso dos municípios é ainda pior, tendo em conta que, segundo estudo da Firjan, 85,9% das prefeituras apresentaram situação fiscal difícil ou crítica em 2016. Segundo integrantes da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), cerca de 90% das cidades brasileiras - em geral, com menos de 50 mil habitantes - dependem de repasses federais, o que só evidencia a disfunção do pacto federativo brasileiro.

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O secretário estadual de Planejamento, Alexandre Rebêlo, resume o drama em poucas palavras: atribuições do Poder Executivo versus capacidade de financiamento. "Na partida, nos anos 1980, a cada R$ 10 arrecadado, R$ 8 iam para um bolo dividido entre estados e municípios e R$ 2 ficavam com a União. Com passar do tempo, isso foi mudando, chegando na proporção de R$ 10 arrecadados, a União só divide R$ 3. Isso gerou uma enorme dependência da União. A ordem era: te dou atribuições, mas não dou dinheiro", ponderou.

O presidente da Associação Municipalista de Pernambuco (Amupe), José Patriota, reclama que há muitas atribuições concentradas nos municípios. "Ao discutir atribuições, tem que discutir condições de implementar essas políticas. O piso salarial dos professores, por exemplo, é um tipo de determinação que nós gostaríamos de poder cumprir, mas estamos com a receita quase toda comprometida com a folha de pagamento. A conta fica inviável", alega o prefeito.

O deputado federal Danilo Cabral (PSB), que já esteve à frente da Secretaria estadual de Educação e hoje preside a comissão de mesmo tema na Câmara, alega que, hoje, o gestor estadual e municipal, refém de muitas obrigações, tem que "escolher qual lei vai descumprir". "Se não dá o piso salarial, vai contra o Governo Federal. Se aumenta os salários, descumpre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Há um problema sério de subfinanciamento e que a crise econômica expôs esse quadro de forma mais dura", afirma o socialista.

Na prática, explica Rebelo, o subfinanciamento traz imensas dificuldades à vida do gestor público. "Cada ente foi correndo das suas atribuições. A realização de parto devia ser do município, mas com o Sistema Único de Saúde (SUS) subfinanciado, o repasse caiu muito, os municípios foram fechando os leitos. Quem está pagando essa conta é o Estado, que faz um conjunto de procedimentos de parto que não deveria", exemplifica. O secretário afirma que, em função da crise econômica, a exigência por serviços públicos cresce. "As pessoas deixam de pagar plano de saúde para usar o hospital público, os pais tiram os filhos da escola particular e levam para o ensino público. Na crise, mesmo com receita declinante, nós devemos manter um nível de serviço elevado", pondera.

Estão em debate medidas como a Reforma da Previdência, gestada no governo Temer, e a reforma tributária, proposta pelo deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), que apontam para o aprimoramento do pacto federativo brasileiro. O debate, contudo, precisa ultrapassar os interesses particulares, tendo como meta o fortalecimento dos entes federados.

Histórico
A Constituição de 1988 - segundo o economista e professor da Universidade Federal do Ceará, Jair do Amaral Filho - fez com que o pêndulo histórico do federalismo brasileiro inclinasse em favor dos estados e municípios. "(Os constituintes) optaram por um sistema federal mais descentralizado que, além de considerar os municípios como entes federados, passou a atribuir maiores responsabilidades administrativas aos estados e municípios na oferta e gestão de bens e serviços públicos", esclarece Amaral.

Acontece que, em função das pressões do mercado, a concorrência entre os entes federados aumentou, razão pela qual cada um passou a lutar mais fortemente pela sua autonomia, fraturando a coesão e a solidariedade entre as regiões. Na busca de implementar políticas públicas de cunho social, o Governo Federal optou por criar uma série de contribuições, como é o caso da CPMF e a Cide-Combustíveis, que não foram compartilhadas com estados e municípios, como ocorre com os impostos (IPI e IR). A arrecadação decorrente das contribuições desestabilizou a balança tributária e, na sequência, a guerra fiscal em torno do ICMS, travada entre os governadores na tentativa de atrair empresas e investimentos para os estados, criou uma distorção que só agrava o problema do pacto.

O cientista político Rudá Ricci argumenta que, na arquitetura do Estado, é comum que haja um poder moderador que consiga ouvir as partes e tente articular interesses - função desempenhada pelo Governo Federal. "Nesse sentido, é impossível fechar acordo em função do que os empresários, governadores e população querem", acredita. "Existe a imposição cada vez mais centralizadora das elites políticas e econômicas que se encastelam na União. O poder central vem apertando as transferências diretas para obrigar municípios a fazerem convênios. A gente não tem mais pacto federativo no Brasil."

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